城市建设必须和环境建设协调发展
政协经科委城建组
进入新世纪，人口、资源、环境相互协调发展的问题，受到了党和政府和人民群众的高度重视。最近，我们政协城建组走访了建设、环保、交通等部门，实地考察了相关的地方和设施，对我县城市发展和环境建设两者是否协调、存在些什么不足、如何来解决前进中出现的这些问题进行了调研。通过调研,我们深深感到在推进城市化的进程中，城市的可持续性发展需要具有前瞻性的市政基础设施、生态基础设施来支撑，如果一个城市基础设施不完善或前瞻性不够，城市发展中必然要付出沉痛的代价。
从上世纪90年代初起，我县城市建设步伐逐渐加快，到本世纪初，县城面积扩大一倍半，配合开展创建卫生文明县城、园林绿化城市活动和生态县建设，基础设施也有巨大的投入。详见表一：
表一
年份栏目、数据 1986 1996 2001 2006
建成区面积（平方公里） 2.93 4.93 9.5 18.71
人均公共绿地面积（M2/人） 0.2 4.5 6.28 11.75
建成区绿地率（%） 2.7 9.94 26.59 34.53
建成区绿化覆盖率（%） 12.17 31.32 39.60
城市人口（万人） 3.41 4.96 6.24 9.19
暂住人口（万人） 13.60
维护资金支出（万元） 139.09 1518 21089 25315
供水总量（万吨） 512.60 1153 1403 2250
房地产开发投资额（万元） 12204 39169 107600
固定资产投资完成（万元） 44.0 1407 20522 23979
道路面积（万M2） 11.13 56 124.21 270
从上表的数据里我们不难可以看出，我县城市区域的拓展和城市人口的增长是惊人的，从固定资产投资完成数据分析来看，近几年基础设施投入也是可观的。可再深入进去，这“可观”和“惊人”之间还存在着差距，某些差距还挺大，亟待解决。
（一）绿化方面：我县的园林绿化工作，近年来发展较快，一定程度上改变了过去绿化滞后于建设的状态，特别是通过近几年的创建园林城市活动，新增绿地面积312.9公顷，使城市绿化覆盖率、建成区绿地率、人均公共绿地面积分别从2002年的34.4%、30.19%和8.36平方米增加到2006年的39.60%、34.53%和11.75平方米。2006年12月8日，省人民政府发文命名我县县城为省级园林城市。今年5月18日，县委、县政府又召开会议，部署走新型城市化道路，提出创建国家园林县城的目标任务，总体来看园林绿化上成绩是巨大的，但还有滞后于城市建设的现象存在：
（1）绿地总量不足：这个不足，是说我县在向建设现代化中等城市迈进中城市面积年年扩大，园林绿化要同步增长有相当难度。《国家园林县城标准》“三绿指标”要求“城市绿化覆盖率40%、建成区绿地覆盖率35%、人均公共绿地面积9平方米以上”。2007年底我县建成区面积预计将达到20平方公里，尚需增加绿地54公顷(810亩)，任务艰巨，而且还没把新嘉善人暂住人口统计在内。
（2）绿化精品不多：目前城区较好的绿地精品有中山路滨河绿带、子胥公园等几个，数量不多，加上近几年对原有绿地精品化改造和提升力度较弱，因而城区真正拿得出手的精品、凸现嘉善特色的绿地还远远不够。
（3）绿地布局不匀：我县城区目前还未达到公共绿地服务半径500米（1000平方米以上的公共绿地）的要求，特别是老城区，树木不多，零零落落，不成气候，另外立体绿化、屋顶绿化推广还有待加强。
（4）养护管理不细：绿化养护投入经费不足，养护标准也比较模糊，粗放型仍是当前绿化养护的主要模式。俗话说“三分种，七分养”，养护经费的不足，制约了城市环境优化。
（二）环卫设施方面：到目前为止，县城有应急生活垃圾填埋场1座，日处理能力150T；有粪便处理站1座，日粪便处理能力70T；有压缩式垃圾中转站10座，已启用5座，日处理能力250T；有公共厕所42座。近三年垃圾、粪便处理情况见表二：
表二
项目年份 垃 圾 粪 便
总吨位 日均处理 总吨位 日均处理
2004 46034 126.12 13742 37.6
2005 48437 132.70 13572 37.2
2006 48598 133.15 16051 43.98
从上表的数据看，县城环卫设施基本满足日常需要，但我们通过了解，后继性问题相当突出：
（1）应急垃圾填埋场用作正常填埋场，并将填满封场：嘉善县应急生活垃圾填埋场建造时是作为嘉兴市垃圾焚烧场的配套工程，一旦我县垃圾列入嘉兴市垃圾焚烧工程之后，该场作为应急补充，每年使用1-2个月，其使用年限为12年，库容量为18.43万立方米，但实际情况是：2005年1月20日起我们就将它作为正常垃圾填埋使用，按目前的垃圾处理量来计算，预计2008年8月就要填满封场。
（2）经费不足，无力定期抽粪处理：目前粪便处理以城区居民区域化粪池抽粪防溢为主，另外完成单位委托抽粪工作，抽粪后一并运往粪便处理站作无害化处理。由于环卫经费缺少保障（桐乡市2006年环卫经费拨款1700万元，我县环卫经费拨款560万元），无力定期抽粪处理，常形成粪便的二次污染。
（3）目前各乡镇的垃圾中转站已逐步建立，2008年将实行城乡一体化垃圾处理，如何处理好这些垃圾的问题已迫在眉捷。
（三）污水处理方面：嘉善县污水处理工程自开工建设以来，已与786家排污单位签订了污水集中处理接受协议，签约水量4.02万吨。县城小区雨污分流工程基本完成，污水集中处理率52.27%。目前城网一期工程主要服务于经济开发区一、二期及人民大道口北、320国道口南、环西路以东、善江公路以西区域范围，服务面积11平方公里，日处理量为1.8万吨，污水通往嘉兴市集中处理后排海。存在问题有：
（1）污水处理已满负荷运行，从签约水量4.02万吨/日，而实际处理量1.8万吨/日来看，目前污水处理能力远远滞后于处理需求。
（2）污水处理工程投资巨大、回报期长，企业除了通过争取银行贷款外，还可争取贴息、国债等国家专项补助。但作为一项社会事业，融资渠道尚显单一，在目前的污水处理费尚未达到保本微利水平、还贷机制尚未建立的前提下，污水处理难以跟上城市建设的步伐。
综上所述，我县城市建设、发展速度相当快，基础设施建设在后面跟，但没有紧紧跟上，已出现城市发展和环境建设脱节的裂缝。为此，我们认为，以绿化、垃圾粪便处理、污水排放为主的基础设施建设必须提速，否则我县的生态环境将进一步恶化。实际上，我县目前已出现水质性缺水，城区去年首次出现了三级标准的天气（占全年的3.3%），大自然已开始向我们发出警告的信号。
为保证城市建设和环境建设的协调发展，通过调研，我们建议：
（一）发挥规划龙头作用，协调好城市发展和环境建设的关系
我县新一轮的城市规划已经开始，处理好城市发展和环境建设两者关系问题应在新规划中体现出来，要对我县环境质量进行科学测算来指导其它控制性详规的制定，同时在思想上需要逆向思维，应对城市发展中出现的种种问题。吴良镛曾经说过“规划要意不仅在规划建造的部分，更要千方百计保护好留空的非建设用地”。城市的规模和建设用地的功能是在不断变化的，而河流水系、绿地走廊、林地、湿地等构成的景观生态基础设施则永远为城市所有，是恒定不变的。建议：按目前的情况，城市规划应同步甚至率先规划好非建设用地，设计好城市生态基础设施，以形成高效的维护城市居民生态服务体系。同时委员们也建议：建设部门在规划和方案会审时应明确绿地的布局和使用性质，如明确是休闲绿地，还是森林绿化，要求多种树少种草，多一点原生态的，少一点人为的。
（二）引入社会资金，加大环境基础设施投入
基础设施的投入，需要大量的资金，单靠财政是不够的，需要引入社会资金。我们建议政府除了加大资金投放外，还要大胆探索“投资社会化，治污集约化，远作市场化，管理企业化”的市场化运作机制。如城市基础设施建设应用BOT模式，通过出让“特许经营权”，让企业投资建设，然后用污水和垃圾处理费（以及少量的财政预算）分期支付给投资者来偿回，这对投资的企业而言，由于有污水和垃圾处理费作担保，也会乐意接受，所以BOT项目具有风险低、投资回报稳定的优势。采用这种模式，政府要注意的是：1、必须讲信誉，政策要到位。2、要把握好市场的潜力和价格趋势，避免盲目承诺较高的投资回报率。3、政府规划不能滞后，行业监管必须到位，防止出现环境服务供给不公平和无序现象。4、要选择有实力、有技术的大公司。目前，我省温州市东应垃圾发电厂项目采用BOT形式（建设—运营—移交），由温州市民营企业——伟明环保工程有限公司投资建设和经营管理，运营期25年，25年后无偿归还政府。经测算，预计投资回收期为12年，企业的收益还是相当可观的。另外委员们也提出，化粪池定点定时抽粪对减少二次污染很有必要，建议建立必要的机制，制定相应的政策，建立粪便处理基金，经费来源可让各单位出一部分，向老百姓适当收一部分，财政上贴一部分，对目前新建小区可和开发商约定每一只化粪池收取一定的后期费用，用于该小区后期的定时抽粪的费用。
（三）环境管理部门密切合作，确保环境基础设施真正落实
城市环境管理部门要当好政府的参谋和助手，分析城市环境质量、资源状况、产业结构、污染物总量和构成，结合区域污染物的控制和生态保护目标，提出环境基础设施建设、调整产业结构和城市空间布局的意见。在参与制定、审查城市规划时，要特别注意污水垃圾处理等基础配套设施的问题，建设部门根据环保部门的建议，切实调整基础设施建设的重心，有计划、有步聚解决一些大污染源的整治问题。
（四）依法加强环境监督管理，促进环境基础设施健康发展
对新改扩建基础设施项目，环保部门要从规划、环境影响评估等环节把关，严格执行“三同时”制度，避免因选址不合理或装置不配套等原因，使建成的设施发挥不了预期的作用，甚至成为新的污染源。环保部门对投入运行的污水、垃圾处理设施要加强监管。同时在节能减排工作中，政府要加强政策引导，鼓励应用污水处理新技术、新工艺，减少排污总量，减轻基础设施运行的压力和成本。另一方面公开环境信息，披露重点排污企业情况，让全社会都来参与环保，监督环境。
（五）重视已有基础设施，充分应用原防护林带
随着城市的扩大，原农村的道路防护林、河道防护林往往因建设的需要而被忽视遭破坏。事实上，只要在城市规划和设计中稍加注意，原有防护林保留纳入城市绿地系统是完全可能的。如沿河林带的保护，将防洪堤向两侧退后设立，可在正常年份成为市民休闲场所及生物保护的绿地，洪水时又可当作淹没区。又如原村级道路，可将其中的一侧林带作为新路的路中隔离带。更为理想的是将原来较窄的城镇道路改为社区步行道，而在二林带间另辟城市道路，这样一来既增加绿化面积又减少投资，使城市空气质量进一步得到改善。
（六）开放单位绿地，构建道路景观，完善城市绿地系统
单位制是中国城市形态的一大特征，围墙中的绿地往往只限于本单位人员享用，安全防范的需要又强化了绿地的“单位”意识，然而现代的保安技术早已超越了围墙和铁丝网式安全措施，事实上，开放绿地、让公众共享的过程，正是提高其道德素质和公共意识的过程。另外，我县还没有一条上品位的道路景观，建议人民大道作为试点，让原来的公共绿地广场、道路绿化、单位绿化有机的结合起来，形成精品。
（七）加快旧城改造力度，完善旧区的环境基础设施
从我们这次走访来看，我县旧区的绿化、卫生、污水处理这些基础设施都非常薄弱，脏、乱、差现象随处可见，有碍于我们城市的整体形象。建议在这次的旧城控制性详细规划中，这些地方的拆迁改造、环境基础设施的增添必须优先考虑，以减少城市的环境治理死角，改善这些地方老百姓生活环境。我们认为，城市建设的好坏，不仅仅在于是否鲜艳夺目，而且表现在老区的基础设施是否完善；城市品位的高低，不仅仅在于建设工程规模的大小，而且反映在旧区是否得到改造。
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